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合肥市:从惠民“菜篮子”工程抓价格调控

日期:2017-11-30作者:合肥市物价局 来源:合肥市物价局 阅读次数:字体:[] [] []

受多重因素影响使得2010-2011年上半年合肥市食品价格持续高位,进而导致CPI同比涨幅屡创新高,20116月份CPI同比涨幅一度高达7.7%,高企的物价加大了城乡居民特别是中低收入群体的生活成本。为稳定市场价格水平,保障人民群众基本生活,让老百姓拎得起“菜篮子”不仅成为当时政府工作的重点,更是全社会关心的热点问题。

基于此,合肥市有关部门多管齐下,通过采取“扩大蔬菜共建基地建设保供应、扶持周谷堆批发市场搬迁升级促流通、启动惠民‘菜篮子’工程惠民生”等多项措施,以期达到稳物价、惠民生的预期目标。特别是从引导终端消费环节市场价格走势入手,于20116月份适时出台惠民“菜篮子”工程,通过大型超市开展蔬菜销售优价惠民活动,充分发挥大型超市主渠道作用,倡导更多有社会责任感的企业参与价格惠民,协力做好平抑物价工作。该项目实施是通过成熟市场销售平台引导和调控农副产品价格的一种尝试,既契合市场需求,也体现了价格管理创新,实施6年多来在“稳价、惠民、利企”方面效果明显,2013年、2015年、2016年、2017年,中央电视台《新闻联播》、《午夜新闻》、《人民日报》、新华网等央视媒体进行专题报道并给予了高度的评价。

为了深入探寻惠民“菜篮子”工程的实施效果特别是在稳定市场物价中的作用,以及当前还存在的问题难点等,国家统计局合肥调查队与合肥市物价局联合开展专项课题研究,就惠民“菜篮子”工程发展历程、实施效果、存在的问题等进行深入分析探讨,并提出合理化建议,通过开展此项民生工程,将政府“有形之手”和市场“无形之手”有机结合,以少量的财政投入最大限度发挥价格调控作用,切实保障合肥“菜篮子”价格的总体稳定,为迎接国家有关部委开展“菜篮子”市长负责制考核做好充分准备。

一、惠民“菜篮子”工程发展历程

㈠参与企业门店规模飞速增长,六年间增长三倍多

自合肥市政府批转《转发市物价局市财政局市商务局市工商局<关于深入推进“惠民菜篮子工程”实施意见>的通知》(合政办秘〔201249号)文件以来,合肥市惠民“菜篮子”工程稳步推进、快速发展,规模由20116月最初的8家企业52个门店发展到20176月广泛覆盖我市4个主城区和3大开发区的26家企业202个定点销售门店,六年间参与企业数、门店数分别增长了3.33.9倍。随着参与企业和门店规模的大幅增长,惠民“菜篮子”工程影响力越来越大,该项目实施对于稳定合肥主要食品价格预期、保障节假日期间低收入群众基本生活发挥了积极作用。截止至201710月底,共计销售惠民菜9万多吨,企业让利总额近1.54亿元,兑现奖励补贴资金3480多万元,“稳价、惠民、利企”效果日益明显。

㈡找准职能定位,探索稳定调控物价的切入点,惠民“菜篮子”工程上升为市级民生工程。

2012年,国家发展改革委印发《关于充分发挥价格职能作用进一步推进农副产品平价商店建设的指导意见》(发改价格〔2012644号)文件指出,要稳步推进农副产品平价商店建设,构建稳定农副产品价格、保证农民生产收益、保障低收入群众基本生活、稳定市场价格总水平的长效机制,积极探索价格调控措施的手段。当年6月份,安徽省物价局下发《关于认真落实皖政办([2012]37号)文件大力推进农副产品平价商店建设的通知》(皖价控[2012]100号),正式在全省推进农副产品平价商店建设。

合肥市物价局以此为契机,以合肥市政府的名义研究出台了《关于深入推进“惠民菜篮子工程”的实施意见》(合政办秘[2012]49号),在全国大流通市场的现实情况下,明确政府引导与企业运作、价格调控与市场调节、短期措施与长效机制、价格优惠与加强监管的 “四结合”原则,综合运用政府倡议、资金补贴、规范管理、加强服务、舆论引导等多种手段,加快推进惠民“菜篮子”工程。始终把惠民“菜篮子”工程定位在由市级政府搭建平台,价格部门牵头负责,相关部门协同配合,共同承担这项系统性的惠民工作。2012年初,由合肥市政府牵头召开物价、农业、商务、粮食、畜牧水产、财政、民政等部门联席会议,提出了“发展蔬菜生产基地、畅通流通环节、减免市场收费和多部门配合加强市场监管”多条建议,并在市政府出台《关于承接产业转移促进现代农业发展若干政策的意见》、《关于进一步加快蔬菜产业发展的意见》等文件中得以体现,从而使价格部门主导惠民“菜篮子”工程成为政府工作的一项重要内容,更是上升为市级民生工程的内容。

强化监管,不断完善规章制度和监管模式,形成更加阳光、公开、透明的运作机制和监管机制。

惠民“菜篮子”工程实施以来,合肥市物价局不断完善惠民“菜篮子”定点门店的考核细则和标准,建立严格的准入退出机制。2013-2014年相继制定了《合肥市物价局关于推进惠民“菜篮子”民生工程实施方案》(合价综[2013]22号)、《合肥市惠民“菜篮子”工程活动绩效考评暂行办法》(合价综[2013]26号)和《合肥市惠民“菜篮子”活动奖补资金竞争性分配试行办法》(合价综[2014]25号)。2015年,为了建立更加阳光、公开、透明的运作机制,引入第三方评审机构对“惠民菜篮子工程”进行全程监管,对定点门店的经营情况进行综合考评,对经营的惠民菜品种、价格执行、规范管理、内控制度建立健全以及诚信经营等方面进行严格把关,对定点单位经营台账进行第三方独立审计并给出结论,作为奖补资金发放的依据。2017年,为了适应该项目发展的新形势,解决实践中出现的新问题,结合各方的反馈意见和建议,经过科学论证和广泛调研,合肥市物价局和财政局共同印发了《合肥市惠民“菜篮子”资金使用管理办法》(合价调〔20174号)。

此外,合肥市、区两级联动,各级价格监督检查部门在惠民“菜篮子”工程实施期间,结对开展情况进行巡查和重点督查。为了更好的监督惠民“菜篮子”工程的实施,2017年通过各辖区街道,邀请退休老头老太太,担任监督暗访小组志愿者,随时随地开展监督暗访工作,极大地规范了参与超市的诚信经营行为。6年来,合肥价格调控部门不断地努力实践和积极探索,惠民“菜篮子”工程总体上,实现了事前有统筹、布置,事中有抽查、暗访,事后有考核、评估,自查、互查、第三方监管相结合的全流程、多方位、多层面、立体式的监管机制。

㈣审时度势,谋划民生工程推进发展新路径,倾力打造市场价格调控的“合肥模式”。

六年来的实践表明,在遵循市场经济规律基础上开展惠民“菜篮子”活动,依托成熟市场经营主体销售平台推行价格惠民措施,顺应了大型商业连锁超市销售“带动”销售模式的自身需求和市场主体产销“对接”变革的利润空间释放,有效减轻了低收入群体的生活负担,无疑也是创新价格调控手段、稳定农副产品价格的有益尝试。合肥惠民“菜篮子”工程始终坚持以“稳价、利企、惠民”为出发点和落脚点,在全省推进“平价商店”建设模式的基础上,倾力打造从惠民“菜篮子”工程抓市场价格调控的“合肥模式”。

具体来讲,一是稳价。以建立“平价商店”模式经营惠民菜,在基于农副产品受到天气、供应、市场需求等诸多不确定因素影响下,价格变化总体会呈现为动态向上趋势,节假日消费高峰以及突发自然灾害等情况下,居民生活必需的农副产品往往会背离市场规律出现不合理的上涨,通过各超市门店的平台销售“惠民菜”,有效引导部分品种农副产品价格回归于理性,保证了我市在重要节假日期间蔬菜价始终处在一个合理区间,抑制了我市蔬菜价格的过快上涨,维护了市场价格秩序的稳定。二是利企。超市企业通过“惠民菜”销售,更好地吸引各门店日均客流和提升企业的品牌度、知名度和美誉度,达到提升市场份额,全市惠民“菜篮子”定点门店以薄利多销的方式进一步打开市场、客源和销量,农产品平均销量普遍增长,带动其他类商品销售的经营目的,有利于企业的发展。三是惠民。该项目可以利用政府财政少量资金,鼓励和倡导定点门店按政府规定品种、价格销售相对较为便宜的“菜篮子”商品,可以保障市民,特别是一部分低收入、生活有困难的市民能够有购买生活必需农副产品的场所。相对农贸市场,商业超市的“菜篮子”商品价格较低、称重规范、销售品种和环境较好等因素,既方便群众生活消费,又为其节约了部分开支。

农副产品价格变化趋势是一个动态过程,受天气、供应、市场需求等诸多不确定因素影响,光靠政府“有形之手”进行人为的市场干预,往往达不到预期的效果,在市场经济条件下,必须将政府“有形之手”和市场“无形之手”有机结合,才能最大限度发挥价格调控作用。为此,价格牵头部门建立了3个节点启动“惠民菜篮子活动”的联动机制。一是建立与CPI涨幅挂钩联动机制。当单月食品价格指数涨幅达到7%以上时,启动“惠民菜篮子工程”,单月食品价格指数涨幅低于7%时从次月起停止实施。二是建立与节假日消费高峰期联动机制。双休日以外的元旦、春节、五一、中秋、国庆五大国家重要法定节假日前一周至假期结束,启动“惠民菜篮子工程”时辖区各县(市)同步开展。三是建立与突发性事件发生联动机制。当自然灾害或重大疫情等突发事件发生时,立即启动“惠民菜篮子工程”直至事件结束。

 

二、统计数据验证惠民菜篮子工程的实施效果

㈠总体看十八大以来的五年cpi运行日趋平稳,大起大落的局面得以遏制

据国家统计局合肥调查队统计数据显示,未实施惠民“菜篮子”工程等一系列措施前,2008-2011年合肥CPI累计分别为6.4%-0.9%2.7%5.7%,呈现剧烈波动态势。而自惠民“菜篮子”工程实施后的六年,尽管有个别月份合肥CPI同比涨幅会突破3.0%,但CPI各年累计涨幅均稳定在3.0%以内,2012-2017年合肥CPI各年累计涨幅分别为:2.2%2.7%2.0%1.6%2.6%1.5%(测算预计数),尽管有波动,但总体上日趋平稳,CPI大起大落的局面得到明显遏制。

1:近10年合肥CPI运行走势图

由于惠民“菜篮子”工程在2012年以后逐步趋于规范,若以十八大召开的2012年为分界线进行对比分析更能清晰看出该项目实施对市场价格的影响。从年度看,十八大以来的五年,合肥市物价运行更趋平稳,均呈温和上涨态势,波动幅度明显减小,年均涨幅处于物价调控区间。2013-2017年(2017全年为测算预计数),合肥市CPI累计上涨10.8%,年均上涨2.1%,较上一个五年累计涨幅(17.0%)、年均涨幅(3.2%)分别低5.91.1个百分点(见下图2示)。

2:两个五年合肥CPI运行对比图

从月度同比看,十八大以来的五年,合肥CPI运行大起大落剧烈波动的现象得以遏制,月度同比涨幅基本保持在合理区间,即使年度调控目标值降低到3.0%-3.5%,也仅仅是个别月份突破年度物价调控目标。近5年来,合肥市CPI月度同比最高涨幅为3.7%2013.10月)、最低涨幅为0.4%2017.7月),振幅为3.3个百分点,与之对应的是,上一个五年的CPI同比涨幅最高为10.8%2008.2月)、最低为-4.4%2009.2月),振幅高达15.2个百分点,二者振幅差距高达11.9个百分点(见下图3示)。

             图3:两个五年合肥CPI月度同比对比图

从月度环比看,十八大以来的五年,CPI月环比波动更小,物价运行更为平稳。近5年来,CPI月环比最高值为2.1%2016.2月春节、寒潮因素),最低值为-0.7%2016.4月、2017.6月地产菜大量上市时段),较上一个5年最高值3.3%2008.2月)低1.2个百分点,较最低值-1.5%2008.3月)小0.6个百分点(见下图3示)。同时,从各年内月度环比振幅看,下表1数据表明,振幅同样呈现明显缩小态势。2013-2017年(截至到10月)各年环比振幅分别为1.71.51.62.81.9个百分点,5年平均振幅为1.9个百分点,较上一个五年的平均振幅(2.8个百分点)少0.9个百分点。

4:两个五年合肥CPI月度环比对比图

1:两个五年合肥CPI月环比波动对比表

 

项目名称

CPI

环比极值

 

项目名称

CPI

环比极值


2008

2

103.3

2013

9

101.2


3

98.5

3

99.5


振幅

4.8

振幅

1.7


2009

8

101.1

2014

1 月、9

100.9


6

99.1

3

99.4


振幅

2.0

振幅

1.5


2010

8

101.6

2015

2

101.2


3

99.0

3 月、6

99.6


振幅

2.6

振幅

1.6


2011

2

101.8

 

 

2016

 

2

102.1


3

99.5

4

99.3


振幅

2.3

振幅

2.8


2012

1

101.3

 

 

201710

1

101.2


6

99.0

6

99.3


振幅

2.3

振幅

1.9


年度

振幅

最大值

4.8

年度

振幅

最大值

2.8


最小值

2.0

最小值

1.5


平均值

2.8

平均值

1.9


 

㈡从涨跌构成因素看,物价起落不再看食品价格脸色,非食品类价格影响力稳步增强。

5:食品、非食品价格对CPI涨跌影响程度变动图

从涨跌构成看,近10年来CPI运行趋势表明,CPI涨跌起落首要因素不再是食品价格,食品类价格波动对CPI的影响力有所减弱,文化娱乐教育、医疗保健、居住类等非食品价格对CPI的影响力稳步增强。从上图5所示,近10年来,食品价格上涨对CPI的影响程度呈现稳步下降态势,从2009年最高的116.6%下降到2017年前10个月的-22.1%;排除2009年世界经济危机造成的非食品价格下跌的特殊情况,其他年份非食品价格对CPI的影响程度呈现稳步走高态势,从2008年的11.7%稳步上升到2017年前10个月的121.4%

分年来看,2008-2013年食品价格上涨均成为助推当年CPI上涨的首要因素,对CPI上涨的影响程度均超过50%2014年影响CPI上涨的主要因素转为文化娱乐教育和居住类价格上涨,二者对CPI上涨的影响程度合计约61.2%2015年影响CPI上涨的主要因素为文化娱乐教育和医疗保健类价格上涨,二者对CPI上涨的影响程度合计约58.9%2016年影响CPI上涨的主要因素为房价上涨带动的居住类价格上涨,仅此大类对CPI上涨的影响程度就接近五成,达到48.3%2017年前10个月影响CPI上涨的主要因素为居住和文化娱乐教育类价格上涨,二者对CPI上涨的影响程度合计约81.8%

㈢从具体品种看,惠民“菜篮子”工程等一系列措施的实施,食品价格波动幅度明显减小,猪肉、鲜菜等主要食品价格多数时段维持在合理涨跌区间。

惠民菜篮子工程的首要目标是通过建立价格引导和调控机制来达到稳定市场主要食品价格进而遏制CPI过快上涨。当市场价格较为平稳时,通过发挥市场导向的基础性作用,维持正常的市场价格秩序;当食品类价格指数涨幅超过7%或除双休日外国家法定重要节假日消费高峰期或发生自然灾害等突发事件时,惠民“菜篮子”工程各定点门店按照政府价格主管部门要求,在活动期间,各定点门店以低于同类商品市场平均价格15%以上销售20个规定品种(猪肉2个、鲜菜15个、豆制品1个、水产品1个、禽蛋各1个)的农副产品(具体品种和市场平均价格由物价部门发布),同时每天推出不少于5个品种的蔬菜以低于1元/斤的价格销售,履行“保供稳价”的经营承诺。

从具体分类看,由于猪肉、鲜菜价格波动关系到千家万户,在CPI中所占权重较大,其价格涨跌对CPI的影响较为明显,因此合肥价格调控部门将其作为惠民“菜篮子”工程中的主要品种,现在以猪肉、鲜菜为例进行指数对比分析,更能反映出惠民菜篮子工程实施后对平抑CPI过快上涨的作用。从下图6、图7所示,十八大以来的五年猪肉、鲜菜价格波动仍然呈现周期性、季节性变化,但较之上一个五年,总体上看,同比涨跌幅度呈现稳步缩小态势。也正因为权重较大的猪肉、鲜菜价格因惠民菜篮子工程实施,其价格维持在相对合理区间,使得CPI的涨跌不再看主要食品价格的脸色,进而使食品价格成为稳定CPI的定海神针。


三、存在的问题难点

通过参加7月份合肥市惠民“菜篮子”工程工作座谈会获取的资讯以及对部分惠民“菜篮子”参与门店走访了解情况表明,当前全市惠民“菜篮子”这一民生工程在监管、考评、奖励等流程上日趋规范化、标准化、科学化,形成了一套可供其他城市推广借鉴的市场价格调控“合肥模式”。不过,由于城市规模扩大、实体店经营成本上升、居民消费偏好改变以及居民收入差距较大等各种复杂因素的影响,惠民“菜篮子”工程在实施过程中也存在一些新的难点和问题,需要政府有关部门引起重视。

㈠节日期间20个惠民菜市场参考价的合理性有待提升。

由于城市规模的扩大,各区域经营网店的摊位租金与周边繁华程度、市民消费水平密切相关,加之居民收入差距大,各消费阶层消费结构的改变以及对价格承受能力的差异,全市不同的生鲜食品销售场所价格差异非常大,有时会出现同一种蔬菜价格2个不同点价格差距翻倍的情况。价格调控部门通过17家集贸市场监测上报20个惠民菜的前一日均价作为次日的市场参考价,其合理性存在两方面问题:一是由于集贸市场零售价多数在情况下比超市、专卖店价格低,加之选取的17家集贸市场属于各区域有代表性的大型集贸市场,因规模大、辐射能力强,日均销售量是小型菜场不可比的,在激烈的竞争中薄利多销导致其价格本身就比其他销售网点低,进而造成市场参考价偏低;二是由于价格调控部门因人员力量不足的缘故,在重大节日特别是春节期间,没有太多的人力投入到督查、检查17家集贸市场上报价格数据的真实性,非真实的价格多数情况下是沿用前几天的价格进行上报,自然不能真实反映市场价格的上涨幅度。据参与座谈会的商超企业代表介绍,春节节日期间20个菜品每天波动非常大,价格调控部门提供的市场参考价明显偏低,有时甚至比超市企业进货价还低,导致一上市就被周边的中小餐饮饭店大批量采购走了,偏离了企业让利普通消费者和实行微利的初衷,不利于调动参与企业的积极性。

㈡实施过程中的监管有待加强

尽管在惠民“菜篮子”工程启动期间,市、县区两级价格调控部门会对参与的商超门店进行全程监管,综合考评定点门店的经营情况,对其诚信经营状况、经营的惠民菜品种、价格执行情况、规范管理以及内控制度是否健全等方面进行严格把关,并通过正式人员或志愿者明察暗访等方式监督各门店的惠民“菜篮子”的实施状况。但由于参与的企业门店数量已经增长到两百多家,现有的监管人员明显偏少,无法承担这么多门店的监管工作,而纯粹靠企业自身的良心诚信经营有些脱离现实。正因为此,才会出现部分参与门店对于惠民“菜篮子”活动采取应付心态,没有真正做到严格执行和让利于民。

㈢惠民菜品品相以及储备量有待提高

通过实地走访了解到,在惠民菜篮子工程启动期间,部分超市惠民菜品相质量难以达到新鲜完好,有些叶类菜烂叶现象明显。同时,由于市场参考价偏低,造成一些商超门店减少惠民菜的投放量,不能满足市民的需求,导致下午就出现只有惠民价签而无惠民菜了。

㈣随着参与门店增多,奖补资金僧多粥少

随着各项配套制度、措施的建立,惠民菜篮子工程实施日趋规范化、标准化、科学化。参加座谈会的超市企业代表也热切希望有更多下属门店能参与这一“稳价、惠民、利企”活动,使更多市民在重大节日期间享受到惠民菜的实惠。但由于参与商超门店的大幅增长,由6年前的52个门店增长到现在的202个门店,尽管总的奖补资金也有增长,从最开始的零到2017年的600万元,但600万的资金与上亿元的企业让利相比明显偏小,即使是按销量比例分配奖补资金,具体到每个门店,奖补资金有时显得聊胜于无,不能提高参与门店的积极性,也不利于此项民生工程更好的实施。


四、政策建议

㈠进一步规范管理,狠抓关键环节,提升惠民菜篮子工程实施效果

现有惠民“菜篮子”工程各项规章制度、监管措施的建立,需要市、县区两级价格调控部门的认真贯彻落实,希望价格调控部门人员进一步规范全流程的管理,抓住监管的关键环节,克服人员力量少的困难,集思广益,发动群众,争取广大市民做惠民“菜篮子”工程的监督暗访志愿者,共同努力把惠民“菜篮子”这一民生工程做好、做实,让更多合肥百姓受惠,参与企业受益。

㈡完善节日期间市场参考价的数据来源,确保参考价符合市场实情

惠民菜市场参考价的合理性直接影响到参与门店的积极性,也是决定惠民“菜篮子”活动的实施效果一个非常重要的因素,因此,针对重大节日期间市场参考价偏低的现况,建议价格调控部门人员采取合理措施完善市场参考价的数据来源,提升价格数据的真实合理性。一是可以适当考虑增加市场参考价上报的网点数量,如按辐射能力、消费水平差异适当增加几家消费档次高的市场作为参考价的上报网点;二是安排人员加大对现有17家集贸市场上报价格数据的审核和检查督查,提高价格上报员的工作责任心,提升市场参考价的真实合理性。

㈢加大财政投入,保障惠民菜篮子工程的实施

根据今年惠民菜篮子工程奖补资金投入和发放情况看,合肥市财政投入的600万元年度资金无法满足现实要求。因此,迫切希望市政府有关领导结合现有以及未来可预期的参与企业门店数量增长情况,在市财政的可控范围内,结合实际预算需求,逐年适当提高惠民“菜篮子”工程财政投入资金,保障该项民生工程的实施,充分发挥其“稳价、惠民、利企”的作用,为国家有关部门即将进行的“菜篮子”市长负责制考核增分。